安全治理：从“消极安全”到“积极安全”

----基于“枫桥经验”五十周年的反思[1]

余潇枫

内容摘要  安全治理是当今中国社会转型深化重要议题。“枫桥经验”是中国社会综合治理与社会管理创新的重要典范。从枫桥经验可知，“积极的安全维护”体现在重“维权”、重“信法”、重“平安”上。中国需要通过“维权”建设以走出“越维稳越不稳”怪圈，需要通过重“法治”建设来治理“信访乱象”，需要通过“平安”建设来“编织安全网”，需要通过安全治理范式的转型与提升以达成更为良善的“积极安全”。

关键词  安全治理  消极安全  积极安全 枫桥经验 维权 法治

作  者  余潇枫， 浙江大学非传统安全与和平发展研究中心主任、教授、博士生导师。（杭州 310027）

安全治理（security governance）作为社会建设中安全维护的新范式，有其特定的理论与现实的诉求。一方面，随着安全领域从传统安全的政治与军事领域拓展到非传统安全的经济、社会、环境领域，安全的内涵有了极大的扩展，国家安全为核心的诸多“高政治”的安全考量更多地转向了以“人的安全”与“社会安全”为基点的“低政治”的安全考量，国家的社会管理职能也随之更多地需要从行政干预为主的“管控”进而转向各方参与为主“治理”。另一方面，随着“安全威胁”从外来的特别是军事的威胁拓展到“非传统”的社会安全威胁或人的安全威胁（如恐怖主义、生态破坏、民族分裂与冲突、跨国犯罪、认同危机等），宗教、文化、心理等认同因素成为了安全的重要变量，安全从“客观”的存在扩展到了“主观”的感受与“主体间”的互动式建构，这就需要运用“治理理论”于安全维护的现实中，提出新的安全理念、研究范式与治理模式。在纪念“枫桥经验”五十周年之际，我们从安全治理的角度来总结、思考如何从安全治理的“消极安全”转向“积极安全”，无疑有利于我们走出当前地方安全治理的各种困局，有利于我们对“平安中国”建设的新探索。

一、“维权”重于“维稳”

 “安全治理”是由政府主导、社会组织与民众参与的社会平安与民生改善的协同过程。“治理”不同于“管控”：“管控”以社会公共机构为单一主体，以“维稳”作为绝对的政治标尺，权力自上而下运行，手段以强制性为主；而“治理”则以“维权”为本，其主体既可以是政府机构也可以是非政府的公共机构、团体机构和民众，评判的价值标尺是“以人为本”，重视上下互动且倡导协商、对话、合作、确立认同、形成共同体等为多种方式，除了法规命令外，更重视通过公民的认同和共识推选广泛的参与。安全治理“体现了对安全的一种‘广义化’的认知，强调从多层面、多角度观察来认知与处理安全问题。

解放以来，浙江省诸暨市枫桥镇的“枫桥经验”一直是中国基层开展“安全治理”的有效典型。枫桥经验在创造之初可概述为：“基于以人为本的价值准则，通过注重实效的综合管理，有效达成矛盾化解与社会稳定的枫桥式样板”。这一安全治理的“经验样板”已经历了半个世纪的考验。尽管“枫桥经验”产生于强调“阶级斗争”的年代，但即使在那个年代枫桥镇的干部群众仍对阶级专政的对象实施“维权”，创造了解放初期对属于特定阶级成份的“四类分子”进行“社会改造”的可取做法，即“一个不杀，大部不捕，采取说理斗争的方式‘教服’‘四类分子’的做法”。为此毛泽东主席曾亲笔指示：“要各地仿效，经过试点，推广去做”[2]。

用安全治理的“积极安全”理念来观照枫桥经验，我们能发现它的二个可贵之处。第一是尊重安全指涉的受动对象为“主体”，给予专政对象以人的待遇。枫桥经验创立之初，中国社会处在“阶级斗争为纲”的时代，对“社会改造”对象的“四类分子”进行斗打、乱捕、乱杀各地不乏其例。但枫桥采用的是“说理”的方式，没有逮捕一个人，通过依靠发动群众，进行“合伦理”与“合情理”的“主体间”互动，把“阶级矛盾”化解在基层。文革一结束，枫桥又开了全国给四类分子摘帽的先例，用“伦理参和”与“心理调适”的“情理型治理”（调解为主）以补充中国社会“法理型治理”（诉讼为主）之不足，这是探索中国式以“维权”为价值基点的“积极安全”的重要实践。

第二是注重“实效”的“维权”行动 。通过重维权达成安全治理的“实效”，在“维权”中做好“稳定”工作，使得“枫桥经验”能随着形势发展而不断发展。改革开放以后，中国社会的“安全场域”[3]因人口的大量流动从相对“静态”转向了从未有过的“动态”与“复合”，有不少地方或者只是把安全“制度”写在纸上、挂在墙上、喊在口上，出现“有制度，无实效”现象，或者把安全维护“管控”化，不是出现形式上的刚性化强力压制，就是通过迁就化的购买去摆平“不稳定”。但枫桥镇干部群众与时俱进，率先在全省成立综治中心，建立配置有“网上办事式大厅”的“一站式”农村社区服务中心，通过多行为主体协同配合，拓展“帮教”经验，印制《民主治村手册》强化村民自治，保护外来流动人员的合法权益，广建各类自治组织，在镇村不同层面创建一系列行之有效的制度，建成了“四位一体”的信息管理平台，出台了“八个一”为民（企）服务措施，探索出“枫桥式”社区警务模式，形成了“打、防、教、管”于一体的社会治安综合治理网络，做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，政府管理服务“横向到边、纵向到底，不留‘真空’与‘盲区’”，进而为预防化解矛盾、维护农村稳定树立了富有创新与实效[4]的样板。为此，时任浙江省委书记的习近平同志曾针对这一有效实践把枫桥经验的实质概括为：抓源头、建制度、求长效。[5]

安全维护的“积极”与“消极”之分首先体现在重“维权”还是重“维稳”上。长期以来不少地方“维稳至上”，不顾对象和条件地强调“稳定”，面对改革发展中出现的种种矛盾与冲突，一味地重“维稳”而轻“维权”，以至造成社会日益加重的“潜在性焦虑”，进而使得原本可以让人们喜庆的各种节日、会展、庆典逐渐正在成为人们敏感与紧张的日子。目前“维稳”置于“维权”之上所导致的矛盾冲突处理的认识偏颇与治理误区有：以为和谐社会必须根除社会冲突的“矛盾冲突根绝论”，进而导致地方治理中出现以中止发展为代价的矛盾冲突一票否决，或者因为害怕矛盾而畏惧改革与粉饰太平；以为超越了“中等收入陷阱”就会消除冲突的“矛盾冲突消亡论”，进而导致地方治理中出现不重视制度和体制建设，或者不努力改进冲突管理机制；以为抓住“大案要案”或仰仗应急管理就能消解冲突的“矛盾冲突速决论”，进而导致地方治理一味地压制或一味地依靠警察，不从冲突的源头或能力建设上下功夫；以为“人民内部矛盾就是用人民帀可以解决”的“矛盾冲突赎买论”，进而导致地方治理靠“花钱买平安”，出现“越维稳越不稳”的怪圈 。[6] 这些认识偏颇与治理误区均是当今中国安全治理中表现出来的“消极安全”现象，有必要化大力气进行扭转与消解。

二、“信法”重于“信访”

有效的安全治理重在“协同共振”，即重在安全维护多元行为主体的参与、安全环境的全方位改善、安全资源的有效整合、安全公共产品的均等化提供以及安全政策的弹性化实施。[7] 由于人的安全因素在社会安全中的占比上升，安全治理的关键将是政府能否为社会提供更多公共产品与均等化公共服务。因此，安全治理主体的多元性、安全治理结构的综合性、安全治理手段的非强制性、安全治理对象的流动性、安全治理评估的多维性等均为中国从重“信访”走向重“信法”的转型提升提出了新的要求。

60多年来我国确立的“信访制度”是一种具有中国特色的权利救济机制和社会治理机制，它为保持各级人民政府与人民保持联系、保护信访人的合法权益起到了重大的历史作用。1978年党的三中全会以后，信访制度一度还成为了平反冤假错案和拨乱反正的重要渠道。然而，随着中国社会的变迁，特别是改革开放以后的利益结构调整与社会生活方式变化，国家迎来了一次又一次的“信访洪峰”，这其中虽不能不说有着公民权利意识的萌发与强化重要趋势，但社会建设落后于经济建设，法制建设落后于社会发展的事实不容否认。当各地乃至在京城不断出现“老访”、“缠访”、“闹访”和“多头信访”事件，同时还出现了数不清的“息访”、“截访”、“控访”和“打击信访人”事件之后，“信访乱象”不仅成了当今国家政治生活的一大“奇观”，社会管理的一大“困局”，而且也成了法治建设的一大绕不过去的一大现实难题。

从社会安全治理的角度看，对“信访”存有二种立场，一种是“废除派”，坚决主张中止与废除“信访制度”，理由是“信访体制不顺，使矛盾焦点向中央聚集而导致中央政治权威的流失；信访功能错位，使人治色彩浓厚而导致国家司法机关权威的消解；信访程序缺失，使政治迫害横生而导致较严重的冲突事件频发”。[8]另一种是“加强派”，主张加强与完善“信访制度”，理由是信访制度既体现了党和政府的“亲民”与“仁政”，也体现了对社会弱势群体权利的特殊救济和对民意表达的特殊保障。其实，上述立场均有合理之处，然而各执一端难免产生偏颇，我们需要从历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑相统一的视角来反思，依据“法治中国”目标我们的立足点应该是如何把“信访”纳入“法治”的轨道，努力改变“信访为患、法律靠边”的现状，逐步通过法治来实现人的基本权利的普遍性保障，进而使“信访”从“人治化”的不规范性权利救济转变成为“法制化”的规范性权利救济。

在社会转型深化期，“枫桥人”同样面临困惑，如中国社会治理中的“重视维稳过度导致公共服务不足”和“信访考核过度导致上访寻租过热”现象在枫桥镇也存在。然而，枫桥经验的另一大值得总结之处是努力探求“调解”为主的法律治理体系，发挥大调解机制功能，发挥“协同司法”的积极作用。应该说“法院指导制度化，人民调解法治化”的中国法治化模式不仅是中国法治进程的有效特色，也对西方国家的法治进程产生了积极的影响。如枫桥镇所在地的诸暨市法院发展“枫桥经验”，采取 “三前调解法”（诉前、庭前、判前）和“四环指导法”（诉前环节普遍指导、诉时环节跟踪指导、诉中环节个别指导、诉后环节安全指导）等探索，积极构筑全方位指导人民调解的工作体系，努力将人民调解纳入法治化轨道，实现了司法审判与人民调解的有效衔接，使民间纠纷的调解成功率大大提高，为“枫桥经验”增添了新的内涵，也为中国“积极安全”式的社会治理提供了重要的经验。

从“积极安全”的视角看，“枫桥经验”所提示我们值得去探索的是：中国社会如何实现安全治理范式从“消极安全”向“积极安全”转型，如何重塑“中国式维稳模式”，建构“中国特色法治模式”，健全“乡镇社会管理格局”等等。当我们强调“信法”重于“信访”时，我们并不否认法律有时不能有效解决复杂社会生活中的所有问题，也不否认面对“上访”我们的党政领导是可以大有所为的。习近平时任浙江省委书记期间，以浙江省委全会的名义，部署了建设“平安浙江”这样一个主题 ，大胆进行了变“民众上访”为“领导下访”的探索，建立了“领导干部下访、回访、接访、约访”的治理机制，甚至省委书记、省长在年初与11个市的市委书记、市长签订《信访工作目标管理年度责任书》，连续几年下来，浙江省实现了全省的信访总量、群体信访总量、群体性事件和刑事案件发案率的“三个下降”，全省安全生产事故的总量、直接经济损失、死亡人数连续三年实现了“零增长”，而群众满意度相应大大上升，超过了全国平均值。

改革开放以来，中国的社会建设比经济建设要落后得很多，中国的社会结构严重滞后于经济结构[9]，社会领域中出现的各种不协调现象得不到政策的及时调适，特别是社会安全问题更多的是在传统的社会管理框架内加以应对和处置，进而使得“消极”的安全维护方式日益成为政府的重要负担。“下放、回访、接访与约访”的治理机制是解决“上访”难题的一大创新，当我们的领导干部能面对面地倾听群众的诉求时，立党为公、执政为民得到了很好的体现，然而安全治理更需要长久性的制度设计，“法治中国”建设中的各种利益冲突机制的依法创设才是国家的治本之策与长久之计。“法治中国”建设还需要有“积极安全”新理念指导下的社会管理创新与安全治理转型，特别是要在“信法”的理念指导下，依法建立健全完善的冲突管理机制，包括利益表达机制、利益博弈机制、利益整合机制、信息沟通机制、矛盾谈判机制、冲突干预机制、应急处理机制、冲突转换机制等等。[10] 积极探索法治方式和民众参与相结合的法治之路，让“信法”重于“信访”成为一种积极安全贞社会健康有序的常态。

三、“平安”重于“治安”

 “平安”是一个比“治安”大得多的范畴。对社会来说，“平安”就是：社会正义能得以伸张，社会公平能得以体现，社会矛盾能得以化解，社会冲突能得以调适，社会富裕能得以保障，社会和美能得以实现。[11] 平安既是人民幸福安康的基本要求，也是改革发展的基本前提。换言之，“平安中国”就是要在中国打造出“经济建设欣欣向荣，人民群众安居乐业，社会治安秩序良好”的局面。然而在“危机常态化”的今天，“平安中国”的时代定位涉及到对“风险”、“威胁”、“紧急事件”、“危机”、“灾害”、“灾难”等一系列不安全现实的重新理解，涉及到对“安全”、“紧张”、“和谐”、“稳定”等一系列价值判断的重新认知。如果说在“治安”维护（“社会改造”与“社会稳定”）中政府是安全的主要施动者的话，那么在“平安”创建（“经济发展”与“社会管理”）中政府会不时地成为安全的“受动者”而使安全的“主体间”互动复杂化与尖锐化。这时，“治理”运用于“社会安全”领域就显得更为必要。

为了从“治安”转向“平安”，“枫桥经验”的新探索是有超过全镇10%的群众[12]参与预防化解矛盾工作进而首创“村级综治网格化管理”等。由是，我们可尝试把“枫桥经验”拓展为：“基于以人为本的价值准则，注重积极安全的治理实效，充分提供社会公共产品，有效达成社会平安与民生改善的枫桥式典范”。当然，“枫桥经验”还需要借鉴与吸纳全国各地在安全治理上许多令人耳目一新的做法。就以绍兴为例，村镇层面有“制度—流程—监督”一体化的“八郑规程”，“四不出村”[13]的戴家村工作法，“以制度治村、按程序办事”的“夏履程序”，“一站四团”的沙溪镇工作模式，“到位不缺位、用权不越权、做事不出事”的“钱清规则”，“老乡管老乡”[14]的店口镇工作模式；更高层面有诸几市的“六大体系”[15]建设，绍兴市的“五有一化”[16]规范权力运行制度与“虚拟社会管理创新”[17]等。概言之，五十年来“枫桥经验”践行了从“治安”到“综治”再到创建“平安”的延展，体现出了其作为“安全治理”的特定方式的某种与时俱进的内在活力。“枫桥经验”所揭示的安全治理内涵，不是突现事后“救火”式的应急，而是一种事先“预防”式的“调适”，或者说是事发时的“协同司法”的处理。如果说前一种安全治理方式是一种“消极安全”的话，那么后两种安全治理方式则是一种“积极安全”的探索。

当今中国社会已进入改革开放全面深化的新阶段，由社会主义市场经济体制实践与矛盾引发的、各非传统安全威胁导致的“主体间”冲突猛增，其内容和方式都发生了重大变化，安全的施动者与受动者角色不断转化或多重化，影响社会安全的因素不仅来自于利益相关的特定阶层，还来自于利益较少相关的非特定阶层，甚至还来自于原来的安全施动者（如政府不当的发展决策、土地政策、应急对策等），特别是城镇化过程中人口流动增加，经济发展不平衡，体制性问题凸显，群发性事件增多，民族关系紧张，网络虚拟社群形成，各类宗教活动频现，国际影响因素渗入，代际鸿沟加深，以及因腐败现象引发的对政府信任感减弱为标志的认同危机增大，“经济报喜、社会报忧”及“政府做事、百姓闹事”甚至成为了在某些地区社会不稳定的“常态”，中国基层的“治安”、“综治”和“维稳”的努力虽足有成效但与社会发展的要求存有较大距离。从全国范围来看，各地的安全维护虽形成有很好的经验与做法，但在中国社会转型的深化期，鉴于非科学发展带来的种种非传统安全问题凸显，我国政府的各个部门在应对挑战中仍存有明显的不足。

中国社会未来的社会安全问题更多的是与中国对“国际化”、“市场化”、“城镇化”、“工业化”、“公共服务均等化”等道路的选择与决策相关。哥本哈根学派的安全化与非安全化理论强调，积极安全的关键在于“积极安全条件”的建设。[18]安全化理论要求我们认识到在现实语境中，“积极安全”不仅是态度积极，更应当是“行为”积极；不仅是“手段”的积极，更应当是“目的”的积极；不仅是“体制”的积极，更应当是“效果”的积极。联合国在上世纪末强调要重视“人的安全”（human security），即要重视作为“人的安全”具体内容的经济安全、粮食安全、健康安全、环境安全、人身安全、共同体安全和政治安全，这为各国政府推行“积极安全维护”的政策提出了世界性标准。如果“人的安全”可以用“免于恐惧”、“免于匮乏”和“免于耻辱”三个维度来表达的话，那么从“免于恐怖”的“安定”转向“免于匮乏”的“安康”是“消极安全”向“积极安全”转型的第一步；再从生活的安定与安康，转向 “人格尊重”（即“免于耻辱”）的“安心”，则是向“积极安全”转型的第二步。

在重视“平安中国”建设的今天，人们越来越认识到协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定的意义，而这一切做在“事先”比“事后”更具积极意义。在今年的“两会”上，李克强总理强调：民生政府要编织一张覆盖全民的保障基本民生的安全网，其中包括义务教育、医疗、养老保险、住房等;还要坚守网底不破，通过完善低保、大病救助等制度，兜住特困群体的基本生活。可见，中国随着防御军事战争能力的加强，“社会安全”与“人的安全”越来越受到政府关注，与人民日常生活相关联的安全问题正在被纳入国家安全的范畴，生态环境、资源保障、能源供给、食品安全等都正在成为政府决策的重大议题。这就需要我们改变安全治理的方式，从消极安全治理转向积极安全治理，改变以往常见的政府事后“救火”式的“消极安全”维护，重视 “编织安全网”式的“积极安全”倡导。